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格雷姆·史密斯:乡镇政府“空壳化”问题研究:

作者: 新万博app | 来源: http://www.qiaome.net | 栏目: 新万博app |    日期:2019-03-19
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  随着农村税费改革的开展,越来越多的研究者开始关注乡镇政府被“挖空”的问题( Kennedy,2007:43 ~59; Li,2007:90 ~106) 。然而,对于这一现象所产生的影响尚未有较为详细的研究。本文以中国农村最基层的行政单位———乡镇政府为研究对象,从乡镇领导干部与普通干部角度出发,探讨乡镇政府如何逐渐变成“行政空壳”以及引发这种“空壳化”的具体过程,并研究这种现象对中国农村基层政府的影响。西方研究文献大多以研究县或村为主,很少研究乡镇政府的内部运作。因而,在中国农村问题研究中,对最低一级行政机构的研究出现了空白。本文以中国中部地区的某县为例,通过调查和广泛走访县领导、乡镇干部、村干部以及普通农民,研究乡镇政府如何管理本地事务。

  此前,有学者将乡镇政府形象地称为“行政空壳”,因为它们在 20 世纪 90 年代税费改革以及2005 年取消农业税时连最基本的服务都无法提供。但是,对于乡镇政府是如何变成空壳的这一问题,却一直没有详细的阐述。在文章中,作者指出乡镇政府的空壳化现象不仅是税费改革的一个产物,而且也因乡镇领导干部面临的增收任务和政治需要而不断加剧,并因最近的行政改革而显得日益严重。

  文章的第一部分将详细说明县政府以上级检查的形式对乡镇单位所施加的压力、招商引资的压力以及乡镇政府机构的“软集权化”( Mertha,2005:791 ~810) 。这些压力将乡镇政府从上抽空,部分乡镇领导和有能力的干部离开了自己的本职岗位,而乡镇政府也变为县领导的服务单位。第二部分阐述了从下抽空乡镇政府的过程。过去,乡镇政府负责指导村里的工作,但是,自2005 年取消农业税和村镇合并完成之后,由于村失去了收入来源且部分村干部岗位被取消,乡镇政府不得不担负起原由村干部所承担的一部分工作任务。以前所未有的规模将大批乡镇干部下派到村里,旨在保证计划生育和维护社会稳定等重大政策的实施。文章最后部分总结了空壳化对基层政府职能的影响,以及这种影响对乡镇政府向服务型政府转变所产生的消极作用。

  文章的结论建立在对安徽省一个相对富裕的县———本海县( 虚构地名) ———所辖 16个乡镇实地调查的基础之上。以安徽省作为研究对象是因为它在20 世纪90 年代税费改革中属于先行者。本海县地理环境多样,因而发展了多种农作物生产。由于拥有众多成功的乡镇企业,该县2008 年的人均 GDP 略高于安徽省的人均水平。同时,在本海县的税收中,农业税所占比例不到10%,因而取消农业税对该县财政收入的影响微乎其微。

  在2004 年至2008 年间,作者在本海县考察了 21 个月,期间作为该县政府工作人员之一参与了农业、教育和林业等方面的扶贫项目。在这几年间,作者与研究小组一起调查了5 个乡镇的286 家农户,获取了农民在税收、土地使用、村镇合并和与本地干部打交道等方面的背景信息。

  在农业部的协助下,2006 年1 月至3 月间作者调查了本海县16 个乡镇的95 名乡镇干部,对乡镇政府职员和普通农民的后续访问也随后完成。访谈地点为作者位于县城的住所以及被访者居住地。此外,被访者还有来自本海县城、合肥、北京以及四川的学者、官员及商界人士。

  除了对特定人群进行调查之外,作者还引用了三位研究乡镇政府日常工作的中国学者的著述,他们分别是: 赵树凯,国务院发展研究中心中国发展研究基金会研究员,他走访过十个省份的二十个乡镇政府,在每个乡镇都呆了很长时间,之后又邀请所有乡镇政府的党委书记到北京进行深入的讨论( Zhao,2007) ; 谷文峰,曾由河南省政府指派到鹤壁县的一个乡镇工作,对担任乡镇书记两年间的经历作了详细记录( 谷文峰,2006) ; 吴毅,华中科技大学乡村治理研究中心教授,曾用一年时间和华中某乡镇干部进行交流( 吴毅,2007) 。

  在这一部分,作者要论证的是,导致中国中部地区乡镇政府空壳化的上级力量表现在三个方面: 一是为了弥补因税费改革减少的财政收入,同时完成省、县级政府下达的任务而进行的招商引资; 二是接待上级政府派来的检查组; 三是乡镇政府各个部门的“软集权化”,即被置于县级政府或省级政府的管控之下。

  乡镇政府的职能是什么? 在普通乡镇干部眼中,地方政府的首要工作有哪些? 带着这些问题,作者对乡镇干部进行了访谈: 在他们看来,目前( 2006 年) 乡镇政府的主要工作任务是什么,并与成为国家最高领导人的1999 年和20 世纪80 年代加以对比。表1 列举了十项工作任务,其中重要性居前五位的即为主要工作任务,年代栏下对应的数字则为赞成该项任务重要的人数比例。

  从表1 可以看出,2006 年党的全国性政策( 第2 栏) 对本海县乡镇政府的影响要大于1999 年,而 1999 年的上级税收指标( 第 10 栏) 是三个时期中最高的( 田毅、赵旭,2008) 。但是,在2006 年排序第二的招商引资项目( 第 7 栏) 却是省级和副省级党委领导人的首要工作,这一项工作经常受到党和国家领导人的批评。

  所有乡镇,无论富裕还是贫穷,都投入了大量资源和人员进行招商引资。在一个偏远的镇子,政府部门有55 名正式员工,其中16 位是招商引资工作组的成员,在这16 人中有13 个来自不同部门,其余 3 人分别是镇党委书记、副书记和镇长①。相对富裕的乡镇更是印发精美的投资指导手册,并在上面列明引资项目以及在税收、土地使用方面的具体优惠政策。典型的优惠待遇是三年免税、较低的土地使用费用( 最低每平米一元,甚至一段时期内免费) 。虽然大多数乡镇设立了专门的招商引资机构,但最终负责的是镇长和镇党委书记。

  对于省、市、县乃至村里争相抛出优惠政策以吸引投资者这种做法,中国学者也曾提出质疑( Zhao,2007:68 ~73; 吴理财、朱红萱,2005:64) 。设定招商引资指标的做法,迫使乡镇干部伪造文件,并强令本地企业注册为外地甚至境外企业。本该用于服务农民的资金,也被挪用于招待潜在投资者。这种状况很难改变,除非省、副省级政府制定的税收奖励、考核标准有所调整。普通乡镇干部也对这一政策的实效表示怀疑。

  招商引资活动的驱动力是各种政治和经济利益,这在中国中部省份普遍存在。河南某县一位乡镇党委书记承认,他在一年中,有三分之二的时间是“追着钱跑”,往返于八个省份之间,想方设法找到投资。县级领导更是通过开会和对乡镇政府年度考核内容的设定,让乡镇干部明白,招商引资是他们晋升到好的县级机关和获得经济上的奖励的最可靠的途径。由于工业投资可以保证未来的税收来源,所以乡镇领导有时甚至免收业权转易费。为了有更多的发财致富和出差旅行的机会,大权在握的职能部门,如公安局、农村信用合作社和财政局等,有很多干部相继离开,投身到招商引资工作小组中。然而,还有乡镇里那些头脑灵活、人脉资源丰富的干部,他们也纷纷离职,这也就意味着,最后留在乡镇政府的人是最缺乏才能的那一部分干部。

  对招商引资的重视,导致乡镇政府有限的资金越来越多地浪费在吃喝消费上( 谷文峰,2006:146 ~149; 吴毅,2007:577 ~581) 。虽然县级文件对公务接待规格和开支有详细和严格的规定( 村级干部每桌 90 元以下,乡级干部 120 元以下) ,午餐时间禁酒。但是,一遇到以招商引资为目的的接待活动,这一规定就会“失效”。

  对乡镇干部而言,作者建议他们要关注结果,而不要在意过程。如果有农民上访,无论出于何种原因,责任都在乡镇政府。一旦上级下发工作任务,无论是否有足够的经费,都必须完成,否则就立刻会被通报批评。上级单位的工作是组织会议、填写备忘录并下发文件,然后再检查,但做事的永远都是乡镇政府,而且在任何情况下,乡镇政府都必须完成上级布置的任务———没有任何人可以代为完成,否则就得承担责任( 谷文峰,2006:101 ~102) 。

  经常性的检查也构成了乡镇财政的一项主要支出。在本海县,接待费用是政府除干部工资外的首要支出项目。各乡镇的接待负担程度不同。某一毗邻县城的乡镇政府累计负债700 万元,相关人员都认为主要是接待费。然而,导致接待费用如此之高的原因并不是乡镇领导铺张浪费。一位乡镇干部解释“这都是因为上面爱吃”。富裕的乡镇要迎接较多的检查团,由此累积了更多的债务。一位乡镇领导对赵树凯讲,偏远乡镇“很少有上级部门去检查,所以,接待方面的花费就少得多”( Zhao,2007: 39) 。根据赵树凯的数据,乡镇领导平均每年有100 到150 天的时间要接待上级检查( 还有人花300 天的时间) ,而花费在卡拉 OK、桑拿和麻将上的钱占财政收入的5%到10%不等( Zhao,2007:21 ~25) 。

  接受采访的许多乡镇工作人员认为,乡镇政府面临的主要问题不是人员配置过多,而是领导干部反复无常的行为和乡镇政府制度上的动态变化。尤其令他们不满的是,政治计谋一直胜过政府职能。

  毛学峰( Andrew Mertha) 将乡镇或县级政府机构的管辖权上移至省政府的情形称为“软集权化”。同样的情形可见于以往归乡镇政府管辖而现在已置于县政府管辖范围之内的一些机构。乡镇机构与县级对应部门的关系有“领导关系”和“业务指导关系”两种,这两种关系之间差别明显。

  尽管乡镇干部一般会被通称为“乡镇领导干部”,但是,这群“乡镇领导干部”在具体利益诉求方面存在着明显的差异。乡镇党委书记和乡镇长都由县级常务委员会选举产生,他们通常成“对”选出,能够团结一致,谋求增进共同的政治利益。当下乡镇党委书记一般住在县政府所在地,需要的时候才坐通勤车去任职的乡镇办公,这与20 世纪80 ~90年代通常住在他们所任职的乡镇的做法不同。然而,年纪较大、晋升前景渺茫的乡镇副职干部与县级领导层关系相对疏远。对于省、县级政府发起的项目,这部分乡镇干部会提出反对意见,或者采取行动保护他们自己的地方企业利益网。

  由于乡镇领导对本职工作屡有挫折感,将主要精力放在自己未来的仕途发展上,每年花大部分时间在外奔波,参加会议和招商引资,因而使得许多乡镇产生了“权力真空”现象。由于上报乡镇党委书记的事务都必须经过办公室主任传达,所以办公室主任的实际影响力远远超出了自身应有的职权范围。乡镇领导不在本地的时候,所有乡镇干部的工作都由办公室主任协调安排。尽管普通乡镇单位( 除计生办、财政所和派出所之外) 通常都是空空荡荡,但办公室主任却有多达八个下属职员,其中还包括一名司机。与其县级的对应单位即县政府办公室一样,他们的权力滋生于未明确定义的职权界限。许多新任乡镇党委书记,在走马上任之时,亲自任命自己的办公室主任,这些人通常是以前在县政府机关工作时曾经依靠过的可信任的私密朋友。

  由于乡镇领导要面对来自不再有管辖权的垂直单位所施加的阻力,要忍受由于下放单位的不作为而产生的挫折感,还得承受来自于上级县领导和无休止的检查的种种压力,因而,他们也经常感到没有精力去做一些实事。“软集权化”可能已经成功地把权力中心上移到了县、省级管理层。但是,在乡镇一级的管理层中,建立一种更现代、更顺从的官僚机构的做法却是令人费解。(点击此处阅读下一页)

  本文责编:zhaoziyuan发信站:爱思想(),栏目:天益学术社会学发展社会学本文链接:文章来源:《经济社会体制比较》 2013年01期

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